Las políticas energéticas en Argentina tuvieron un impacto determinante en términos de provisión de recursos pero también en las cuentas fiscales. Ambos factores hoy representan un dolor de cabeza para el gobierno nacional ante la falta de divisas para encarar inversiones o afrontar deudas en medio de un contexto internacional complejo.
Para explicar parte de este presente, un estudio del Centro de Economía Política Argentina (Cepa) elaboró un análisis sobre la evolución y desarrollo del sector de hidrocarburos durante el período posterior a la convertibilidad (2002 – 2020). Relevaron las distintas políticas energéticas que fueron tomadas a lo largo de los años y sus consecuencias en la producción de gas y de petróleo crudo, en medio de la discusión entre las corrientes privatizadoras y las que buscan regular el sector.
En paralelo, analizaron el comportamiento de la balanza comercial energética y su impacto macroeconómico en las cuentas fiscales y en la restricción externa, con el objetivo de entender el alcance que pueden tener las alteraciones del sector en el esquema de la economía nacional.
El estudio establece dos etapas bien diferenciadas a partir de las políticas aplicadas. Una primera etapa (2002 – 2011) tuvo como característica principal la continuidad del modelo privatista implementado en los 90 en lo que hace a la composición de los actores que operaban en ese mercado. Pero a su vez marcó una ruptura respecto a la década previa dado que se implementó una fuerte regulación de los precios con el objetivo de desvincularlos de los internacionales.
La segunda etapa se inició en 2012 a partir de la estatización del 51% de las acciones de YPF S.A. y, de esta forma, el Estado comenzó a operar en la exploración y producción de los principales insumos de la matriz energética del país. Esta segunda etapa, a su vez, se puede dividir en dos subperíodos: el segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2012 – 2015) con una fuerte impronta de soberanía hidrocarburífera y gran protagonismo de YPF como impulsor del desarrollo, y el de Mauricio Macri (2016 –2019) con la concepción de que YPF debía ser considerada como un actor más del mercado.
La política energética de Cambiemos (2016 – 2019), estuvo centrada desde un principio en la convergencia de los precios locales con los internacionales en petróleo y gas, con la idea de alcanzar el precio de paridad de importación en gas para el 2020. A partir de la corrida cambiaria de 2018 la combinación de una brutal devaluación con el alza del precio internacional del petróleo hizo insustentable la política hidrocarburífera tal como la había planteado el gobierno de Cambiemos en sus inicios.
Primera etapa
La baja participación del Estado en las actividades de exploración y producción junto con la fuerte regulación de precios que caracterizaron a la primera etapa mencionada, trajo como consecuencia una contracción de la actividad exploratoria de riesgo. La consecuencia fue la declinación de la producción de hidrocarburos y la necesidad de importaciones que provocó, a su vez, un deterioro de la balanza comercial energética con impacto en la balanza de pagos del país. El intento por parte del gobierno de Néstor Kirchner de corregir el rumbo apostando a empresarios nacionales para el control de empresas privatizadas no dio los resultados esperados.
En el período comprendido entre 2002 y 2011 la economía argentina se expandió notablemente, en ocasiones con tasas de crecimiento cercanas al 8% anual. Esto implicó un alza de la demanda agregada que traccionó, a su vez, el aumento en los requerimientos de hidrocarburos para sostener el consumo.
Durante esa etapa, el crecimiento de la demanda de gas fue de un 41,6%. En este contexto, Argentina entró en una fase crítica en términos energéticos. Se daba, simultáneamente, un incremento sostenido del consumo interno de gas con la caída sistemática de la producción por la falta de inversión en los yacimientos.
De esta forma, el superávit de producción destinado a la exportación se fue reduciendo considerablemente: el pico de producción histórico de gas fue el año 2004 y desde ese momento inició un declive que sólo frenaría casi diez años después.
Tras intentar ampliar la producción y restringir las exportaciones para que los recursos puedan ser utilizados en el mercado local, Argentina pasó a requerir de importaciones de gas natural para cubrir el déficit de oferta local.
En un principio, las importaciones estaban limitadas a los picos de consumo invernal, pero luego aumentaron de tal manera que llegaron a cuadruplicarse en menos de tres años. Esta faltante fue compensada mediante las importaciones de gas natural desde Bolivia, de gas natural licuado (GNL) transportado en barcos y mediante la utilización de combustibles líquidos, como el fuel oil y el gasoil, para la generación de energía eléctrica.
Las importaciones de gas natural crecieron fuertemente a partir de 2008. Desde 2014, comenzaron a mermar las compras de GNL gracias a la mayor producción nacional a partir de las políticas implementadas desde 2012, como fueron la estatización parcial de YPF, los planes de estímulo a la producción y el desarrollo de Vaca Muerta .
Segunda etapa
Parte de la segunda etapa, protagonizada por el gobierno de Cambiemos, puede a su vez dividirse en dos sub etapas. La primera, impulsada por el ex ministro de Energía Juan José Aranguren, entre 2016 y 2017, quien buscó desde el inicio eliminar todo tipo de regulación y lograr la “dolarización” de los precios internos de los hidrocarburos haciéndolos converger a los vigentes internacionalmente.
Este esquema podía ser viable en el contexto de esta primera etapa de gestión, con tipo de cambio atrasado y precios internacionales del crudo relativamente bajos en términos históricos. Pero a partir de 2018 esta condición se revirtió y condicionó seriamente la política energética planteada por el macrismo. Paralelamente, se buscó reducir drásticamente los subsidios mediante un ajuste de tarifas que resultó ser impracticable por el peso que implicaba para el conjunto de la población.
La segunda etapa (2018 – 2019) coincide con el reemplazo de Aranguren por Javier Iguacel (junio 2018 a septiembre 2018 como ministro y de septiembre 2018 a enero 2019 como secretario) y la conversión del Ministerio de Energía en Secretaría de Gobierno de Energía en septiembre de 2018. Esta etapa estuvo signada por los desequilibrios de la macroeconomía que tiraron por tierra los objetivos iniciales propuestos por la administración Cambiemos en materia energética.
El problema de la convergencia de los precios nacionales con los internacionales, se vio a comienzos de 2018. Esta política se volvió insustentable porque en simultáneo a la suba del precio internacional del fluido (67,9 usd por barril promedio 2018 – 2019 con picos de 80 usd/bbl) se dio una fuerte devaluación inducida por las propias políticas macroeconómicas del gobierno. De esta manera, los precios energéticos sin regulación alcanzaban un valor insostenible para la economía argentina.
Esta situación de precio internacional del crudo alto con una disparada del tipo de cambio real provocó, a su vez, un fuerte impacto en los resultados financieros de YPF. En efecto, la empresa controlada por el Estado no podía incrementar los precios de los combustibles en la misma medida que lo hacía el precio del dólar y el del petróleo. Así, mientras entre 2013 y 2015 YPF recibía 1,5 dólares por litro de combustible vendido, a partir de mediados de 2019 recibía menos de 1 dólar por litro.
Pero, además, esta baja en el precio en dólares de la nafta no significó una mejora en la capacidad de compra para los consumidores sino todo lo contrario. De esta forma, los problemas macroeconómicos que empezaron a hacerse notar a partir de abril 2018 perjudicaron tanto a YPF, en tanto iban cayendo sus ingresos en dólares por litro de combustible, como al conjunto de la población que iba perdiendo capacidad de compra.
Impactos fiscales
La crisis de la balanza energética se explicó a partir del declive que tuvieron las ventas externas de combustibles y energía y el aumento de las importaciones del mismo rubro. Para graficarlo, las exportaciones energéticas cayeron de 7.813 millones de dólares en 2006 a 5.562 millones en 2013, mientras que las importaciones pasaron de 1.732 millones de dólares a 12.464 millones durante el mismo período, aunque con el correr de los años, ese indicador se fue corrigiendo.
El creciente déficit comercial energético contribuyó a consolidar una crisis de balanza de pagos y al retorno de la restricción externa en la economía argentina. Pero además de la restricción externa, el sector también tuvo un sensible impacto sobre la situación fiscal a lo largo de la última década. Para garantizar precios de la energía eléctrica accesibles al conjunto de la población, el Estado, a través de CAMMESA, compra esa energía a los generadores y paga el costo real de generación mediante el llamado precio monómico de generación. Luego vende esa energía a los usuarios a través de lo que se denomina el precio estacional de la energía, más bajo que el precio de generación.
Este diferencial es absorbido por CAMMESA a través de los subsidios que aporta el Estado Nacional. La necesidad de aplicar subsidios para garantizar precios accesibles al consumo de los hogares y a la industria estuvo fuertemente relacionada con la caída de la producción de gas natural en Argentina. Dado que para 2011 más del 60% de la generación de energía eléctrica se basaba en fuentes térmicas, el precio del gas importado terminaba impactando directamente sobre precio final de la energía eléctrica, lo que determinaba, y sigue determinando en la actualidad, la necesidad de aplicar los subsidios al consumo.
En 2017, la administración Cambiemos intentó reducir los subsidios mediante el incremento sensible de las tarifas, política que finalmente fue abandonada por la crisis cambiaria iniciada a principios de 2018. Luego, la caída de los precios internacionales del gas natural licuado (GNL), sumado al incremento de la producción de gas incidieron en la caída de los desembolsos por parte del Estado.
Otra cuestión relevante a la hora de revisar los datos que llevaron a profundizar la restricción fiscal tiene que ver con la importación de GNL a través de la empresa IEASA (Integración Energética Argentina Sociedad Anónima), ex ENARSA (Energía Argentina S.A.). La empresa adquiría el fluido a precios internacionales y lo vendía luego a la demanda final a un precio más bajo.
El mayor desembolso de subsidios por parte del Estado se dio en el año 2014, momento en que el GNL importado cotizaba a 15 dólares el millón de BTU, mientras que en el mercado local cotizaba a un precio aproximado de 2 dólares el millón de BTU. Por su parte, los subsidios correspondientes a Plan Gas fueron menos importantes y corresponden a desembolsos a las empresas para incentivar la producción local de gas natural.
Por último, el informe de Cepa estima que el volumen de recursos que posee Argentina es tan grande que permitiría abastecer el mercado interno y, simultáneamente, crear saldos exportables para la generación de divisas que aliviaría los problemas estructurales de la restricción externa.
A su vez, el proceso de transición energética que se está dando en el mundo, impone un tiempo limitado para poder valorizar los recursos de gas y petróleo que posee la Argentina. Más aún, el gas natural cumplirá un rol clave en este proceso de transición porque funcionará como sustituto del carbón en los países que aún utilizan carbón para la generación de energía.
Adicionalmente, la declinación de los yacimientos de Bolivia pone en riesgo las importaciones futuras de la Argentina, por lo que el aseguramiento de la producción a nivel local comienza a resultar esencial. Sin embargo, para capturar el máximo valor de los reservorios no convencionales se requerirá un nivel de inversiones inmensamente mayor a lo registrado hasta ahora. En este sentido, tanto el ahorro nacional como la inversión extranjera directa serán necesarios para la explotación a escala de los recursos no convencionales en Argentina.
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